Las bases reguladoras de las pensiones nacionales de los trabajadores migrantes españoles en la Unión Europea

Abstract

[Resumen] El Derecho de la Unión Europea, en aras a garantizar la libertad fundamental de circulación de los trabajadores, establece una serie de reglas para el cálculo de las prestaciones de Seguridad Social de los trabajadores migrantes de un Estado miembro en otro Estado miembro con la finalidad de garantizarles los mismos derechos que tendrían si no hubieran migrado, es decir si se hubieran quedado en su país de origen. En el contexto de aplicación de esta normativa comunitaria, la cuestión del cálculo de las bases reguladoras de las pensiones españolas de jubilación e incapacidad permanente por enfermedad común de los trabajadores migrantes es, por su litigiosidad inacabable, la cuestión estrella cuando se trata de la Seguridad Social de los trabajadores migrantes españoles en la Unión Europea. Inicialmente, la regulación comunitaria contenida en el viejo Reglamento 1408/71/CE era muy perjudicial para los migrantes, pues obligaba a tomar exclusivamente las cotizaciones reales españolas, normalmente muy antiguas en el tiempo, a veces desconocidas en su cuantía exacta, sin contemplar en un primer momento su actualización. Dadas las dificultades de gestión de esa regulación y para evitar una grave perjuicio a los migrantes, las entidades gestoras comenzaron a aplicar la cobertura de lagunas con bases mínimas regulada en nuestra normativa nacional. Tropezaba este planteamiento con el de la jurisprudencia previa elaborada sobre la base de los convenios bilaterales que permitía considerar los más elevados salarios devengados en el país comunitario topados con la base máxima española. Frente a la tesis de las bases mínimas y a la tesis de las bases máximas, surgió, como solución de equidad, la tesis de las bases medias, que el Tribunal Supremo acogió y sostuvo contra viento y marea a lo largo de la década de los noventa. Pero las tres cuestiones prejudiciales interpuestas entonces ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Lafuente Nieto, Naranjo Arjona y Grajera Rodríguez) obligaron a tomar las cotizaciones reales españolas, si bien permitiendo su actualización, y posibilitando la aplicación de los convenios bilaterales más favorables. Sin embargo, todo este planteamiento de la cuestión no identificaba adecuadamente la existencia del problema denominado doble prorrata, pues a la pro rata temporis establecida en la norma comunitaria para determinar el porcentaje de base reguladora a cargo de España, se unía la circunstancia de que, en el periodo de referencia a considerar para el cálculo de las pensiones españolas, se producían vacíos de cotización española derivados de los periodos trabajados en el extranjero, lo que hundía a la baja las bases reguladoras. El problema de la doble prorrata fue reconocido en una nueva cuestión prejudicial (Salgado González) con un resultado, por primera vez, favorable a los trabajadores migrantes, permitiendo, para garantizar su libertad fundamental de circulación, ajustar el divisor en la fórmula de cálculo de las pensiones españolas con la consiguiente neutralización de los vacíos de cotización. Y el vigente Reglamento 883/2004/CE asimismo viene a reconocer la existencia del problema de la doble prorrata, aunque le da otra solución: la cobertura de los vacíos de cotización con una proyección actualizada de las cotizaciones españolas más cercanas en el tiempo a la migración. Ofrece esta fórmula de cálculo una mayor seguridad jurídica pero a la vez, por su novedad, plantea numerosos problemas, de los que se da cuenta en el estudio, aportando posibles soluciones interpretativas a la espera de lo que decidan los tribunales de justicia cuando tengan ocasión de conocer de los litigios que seguramente se plantearán. Uno de esos problemas es cómo interactúa la nueva regulación con los convenios especiales de conservación de derechos que suscriben los trabajadores migrantes a la vuelta de la migración, y ello ha sido objeto de otra cuestión prejudicial (Crespo Rey), asimismo favorable a los derechos de los migrantes. Apostamos en las conclusiones de nuestro estudio por una interpretación de la normativa comunitaria vigente a la luz del Caso Salgado González que permita superar los perjuicios causados a los trabajadores migrantes, y garantizar efectivamente su libertad fundamental de circulación.

La metodología utilizada para examinar los problemas expuesto y alcanzar las conclusiones a que se hará mención se sustenta en la propia de las ciencias jurídicas: exégesis de las normas aplicables conforme a los criterios de interpretación literal, finalista, sistemático y de la realidad social, estudio de las sentencias judiciales y análisis de la doctrina científica.

Según las conclusiones de nuestro estudio, el cálculo de la base reguladora de las pensiones de los trabajadores migrantes españoles en otros Estados miembros de la Unión Europea, se ajustaría al siguiente esquema: (1) Se tomará la fecha del hecho causante como dies a quo desde el cual arranca hacia atrás el periodo temporal a considerar, en los mismos términos para los trabajadores migrantes que la normativa interna aplica para los trabajadores sedentarios.

(2) Durante ese periodo temporal a considerar se tomarán como bases de cotización: si hay periodos cotizados en España, las bases españolas debidamente actualizadas conforme al índice de precios al consumo + las bases españolas debidamente actualizadas conforme al índice de precios al consumo más cercanas en el tiempo para los periodos de trabajo y/o residencia en otro país comunitario + las bases derivadas de la aplicación de la normativa interna sobre cobertura de lagunas, si esta resultase aplicable, para periodos no cotizados ni en España ni en otro país comunitario. (3) Calculada así la base reguladora, o cuantía teórica, y aplicada la pro rata temporis, la normativa comunitaria garantiza su revalorización periódica con arreglo al importe de las revalorizaciones calculadas cada año posterior para pensiones de la misma naturaleza –en los mismos términos, pues, que para los trabajadores sedentarios-. (4) No pretende este esquema resolver todos los posibles problemas, sino que es un esquema sencillo dirigido a la comprensión del esqueleto normativo según lo hemos interpretado a lo largo de nuestro estudio. A partir de aquí pueden surgir muchos problemas.

El Caso Crespo Rey es demostrativo de cómo puede afectar a la cuestión la suscripción de un convenio especial, sin que, además, ese Caso agote todos los problemas que dichos convenios pueden plantear.

[Abstract] The European Union Law, in order to guarantee the fundamental freedom of movement of workers, establishes a series of rules for the calculation of Social Security benefits of migrant workers from a Member State in another Member State with the purpose of guaranteeing them the same rights they would have if they had not migrated, that is, if they had stayed in their country of origin. In the context of application of this community regulation, the question of the regulatory bases calculation of Spanish migrant workers pensions for retirement and permanent disability due to common illness is, due to its endless litigiousness, the key issue when it comes to Security Social status of Spanish migrant workers in the European Union. Initially, the European community regulation contained in the old Regulation 1408/71/EC was very harmful for migrants, since it obliged them to take exclusively the Spanish real contributions, normally very old in time, sometimes unknown in their exact amount, without taking into account a first moment its update. Given the difficulties of managing this regulation and to avoid serious damage to migrants, the Social Security organism began to apply the coverage of gaps with minimum bases regulated in our national regulations. This approach clashed with that of previous jurisprudence developed on the basis of bilateral agreements that allowed considering the highest wages earned in the EU country met with the maximum Spanish base.

Faced with the thesis of minimum bases and the thesis of the maximum bases, arose, as a solution of equity, the thesis of the average bases, which the Spanish Supreme Court welcomed and sustained through thick and thin throughout the nineties decade. But the three preliminary rulings then lodged with the Court of Justice of the European Union (Lafuente Nieto, Naranjo Arjona and Grajera Rodríguez) forced to take the Spanish real contributions, although allowing their updating, and making possible the application of the most favorable bilateral agreements. However, all this approach to the issue did not adequately identify the existence of the problem known as “double pro rata”, since the pro rata temporis established in the Community rules to determine the percentage of the regulatory base charged to Spain was joined by the fact that, in the reference period to be considered for the calculation of Spanish pensions, there were Spanish contribution gaps arising from the periods worked abroad, which depressed the regulatory bases. The “double pro rata” problem was recognized in a new preliminary ruling (Salgado González) with a result, for the first time, favorable to migrant workers, allowing, to guarantee their fundamental freedom of movement, to adjust the divisor in the calculation formula of Spanish pensions with the consequent neutralization of the contribution gaps. And the current Regulation 883/2004/EC also recognizes the existence of the “double pro rata” problem, although it gives another solution: the coverage of the contribution gaps with an updated projection of the nearest Spanish contributions in time to the migration. This calculation formula offers greater legal certainty, but at the same time, due to its novelty, it raises numerous problems, which are reported in the study, providing possible interpretative solutions pending what the courts decide when they have the opportunity to know about the litigation that will surely arise. One of these problems is how the new regulation interacts with the special agreements for the conservation of rights subscribed by migrant workers after the return of migration, and this has been the subject of another question (Crespo Rey), also favorable to the rights of migrants. We rely on the conclusions of our study for an interpretation of the current community regulations in the light of the Salgado González Case that allows us to overcome the damage caused to migrant workers, and effectively guarantee their fundamental freedom of movement.

The methodology used to examine the problems presented and reach the conclusions to will be mentioned is based on the legal science itself: exegesis of the applicable rules and regulations according to the criteria of literal interpretation, finalist, systematic and social reality, study of judicial sentences and analysis of scientific doctrine.

According to the conclusions of our study, the calculation of the regulatory base for the pensions of Spanish migrant workers in other Member States of the European Union, would conform to the following scheme: (1) The date of the causal event will be taken as a day from which the temporary period begins to be considered, in the same terms for migrant workers that the internal regulations apply to sedentary workers. (2) During that period of time to be considered, the following will be taken as contributions: if there are periods worked in Spain, the Spanish contributions duly updated according to the consumer price index + the Spanish bases duly updated according to the nearest consumer price index in time for periods of work and / or residence in another EU country + the bases derived from the application of the internal regulations on coverage of gaps, if applicable, for periods not worked in Spain or in another EU country.

(3) Once the regulatory base, or theoretical amount, has been calculated and the pro rata temporis applied, the Community regulations guarantee its periodic revaluation according to the amount of the revaluations calculated each subsequent year for pensions of the same nature in the same terms for sedentary workers. (4) This scheme does not aim to solve all the possible problems, but it is a simple scheme aimed at understanding the normative skeleton as we have interpreted it throughout our study. From here, many problems can arise.

The Crespo Rey case is demonstrative of how the signing of a special agreement may affect the issue, without, in addition, that case exhausting all the problems that such agreements may pose.